4.4. Állami civil, állami nonprofit?

A vizsgálatok, adatok és a szakirodalom jelzései is azt mutatják, hogy az utóbbi évtizedben megnőtt az állami, önkormányzati szektor alapítói és döntéshozói, működtetői jelenléte a nonprofit szektorban. Ennek adekvát megjelenési formája a közalapítvány és a közhasznú társaság. Sok jelenség és információ azt a  tendenciát mutatja, hogy kialakult egy második (másik) nonprofit szféra: az állami és önkormányzati gazdálkodás-működés célszervezetei formájában. Ezek lényegüket tekintve nem civil szervezetek (nem személyegyesülések) és nem is a magánvagyont működtetik, hanem a  közvagyont. Különböző számviteli, költségvetési, adózási, szervezeti okok miatt egyre népszerűbb az állami és önkormányzati szférában a közvagyonnak, közfeladatok ellátása érdekében történő nonprofit szervezeti formában működtetése. Számunkra e második nonprofit szféra kialakulása és az  elsődleges civilekkel történő jogi egyként kezelése a valódi nonprofit szektor autonómiáját és jövőjét fenyegető súlyos veszélynek tűnik. Azért tartjuk ezt a jelenséget nagyon veszélyesnek, mert már ma is a statisztikai adatokban kimutatott, nonprofit szektorba áramló “közpénzek és támogatások” egyes becslések szerinti 60%-a ilyen burkolt állami és önkormányzati önfinanszírozás, s az adókedvezmények zöme is tulajdonképpen magánál a  feladatellátó költségvetési szervnél jelent megtakarítást. Ez a  helyzet pedig rontja a valóban civil forrásokat mobilizáló szervezetek esélyeit a forráshoz jutásban, megítélésben egyaránt. A szektor megtisztítása az állami jelenléttől javítani tudná a világos kapcsolatok egyértelmű szabályozásának esélyeit, hiszen nem kell már a jogalkotónak kettős szemüveggel és szándékkal részben (vagy jórészt) magára is gondolni a  szabályozás kialakításakor. (Nem kell például a közszervezetekre méretezett bonyolultsággal és hivatalisággal nyúlni az  ellenőrzés, beszámolás, nyilvánosság, kooperáció kérdéseihez.)

A sajátos állami részvétel miatt, amely alapján az állam (az önkormányzat) maga is létrehozhat nonprofit intézményeket, duális helyzet jött létre a nonprofit szektorban. Egyrészt számbeli többségében, de fajlagos erőforrásait tekintve kisebbségben megmarad, sőt tovább fejlődik a nonprofit szektor civil része, az egyesületek (társas szervezetek) és a  magánalapítványok (transzfer szervezetek) világa. Ezek azok a  formációk, amelyek alapvetően “alulról jönnek létre”, sokféle kreativitás és civil kurázsi hordozói, amelyek státusukat és működésük lényegét tekintve valódi magánkezdeményezések maradnak. Másrészt kialakult egy néhány száz szervezetből álló és erősen az államhoz (önkormányzathoz) kötődő, az állam és az  önkormányzatok által létrehozott és részben az állam által továbbra is támogatott vagy szerződésekben magához kötött és így jelentős pénzeszközökkel rendelkező közalapítványi és közhasznú társasági (nonprofit szolgáltató) intézményrendszer. Ez a  második nonprofit szektor, az “állami civil” (amely önmagában, fogalmilag is blődli) kör, sok szempontból inkább a “második állami” jelzőt érdemelné, hiszen lényegét tekintve nem történik más, mint az állami, önkormányzati szervek kivisznek bizonyos funkciókat, feladatokat, szervezeteket, intézményeket és vagyonokat a költségvetési szervként működés szoros kötöttségein kívülre. A nonprofit szektornak e megkettőződését robbanásszerűen erősítheti fel, pontosabban a már ma is jellemző arányokat tovább karakteresíti a jövőben egy olyan folyamat, amelyben a kórházak többsége közhasznú társasággá alakul át, ennek nyomán szinte megduplázza a nonprofit szektor bevételeit.

4.1. ábra - Civilek és szolgáltatók

A 4.1. ábra - Civilek és szolgáltatók azt mutatja, hogy a  “nonprofit szolgáltatók” kategóriába sorolt állami és önkormányzati közhasznú társaságok és közalapítványok a maguk százas nagyságrendű mennyiségéhez képest – a 45.000 civil nonprofit szervezet összesen 10 milliárd Ft fajlagos bevétele mellett – 120 milliárd Ft fajlagos bevétellel gazdálkodnak. Az ennek megfelelő nonprofit kedvezményeket élvezik, az állam saját szervezetei számára nyújtja az egész szektorra elszámolt kedvezmények nagyobbik (és egyre növekvő) részét. Ezek az  “állami civil” szervezetek a biztosított állami tőke birtokában komoly versenyelőnyre tesznek szert a szolgáltatások piacán mind a piaci szereplőkkel, mind a rendes költségvetési formában működő szervezetekkel, mind a ténylegesen civil nonprofit szereplőkkel szemben. A piaci szereplőkkel szemben élvezik a  nonprofit szervezeteknek biztosított adókedvezményeket, a  költségvetési szereplőkkel szemben élvezik a kötetlenebb gazdálkodás és vállalkozás előnyeit, a civil nonprofit szervezetekkel szemben pedig élvezik az állami tőkejuttatások, támogatások és szolgáltatások (például infrastruktúra) áldásait. Mindeközben az állami nonprofit szervezet működése – a  létrejöttéből eredő kódolt módon – nem függetlenebb az  alapítótól, mint a költségvetési intézmények esetében, a  tevékenység gazdaságossága vagy hatékonysága nem éri el a piaci szolgáltatókét; s az állami erőforrások civil forrásokkal kiegészítése meg sem közelíti a civil nonprofit szervezetekét. Az állami civil szervezetek előnyei tehát látszólagos előnyök – az állam természetes működési módját kifejező hivatali vagy költségvetési intézményi működési módhoz viszonyítottak –, míg hátrányai tényleges hátrányok a piaci szereplőkhöz vagy a civil nonprofit szervezetekhez viszonyítottan.

4.4.1. Közalapítványok és állami-önkormányzati alapítású közhasznú társaságok szerepe az ifjúsági ágazat életében

A közalapítvány elsősorban a feladatfinanszírozás, a  közhasznú társaság a szolgáltatás “társadalmasítására” szolgál. A közalapítványokat alapvetően állam/önkormányzat által ellátandó közfeladatra hozzák létre. Ugyanakkor szervezete, döntéshozatala (legalábbis, elviekben, illetve jogi szempontból) már független az államtól, hiszen az alapító nem gyakorolhat döntő befolyást az alapítványra. A kht. bizonyos szempontból a  közalapítvány pandantja: leginkább intézményesült civil érdek hozza létre. Ahogy egy közalapítvány kikerül a közvetlen állami fennhatóság alól (már legalábbis jogi szempontból), úgy a kht. mint szervezeti forma sem igazán civil már, cégszerű működése alapvetően elvesztette az önkéntesekkel dolgozó öntevékenység – adott esetben ad hoc – civil szervezeti jellegét.[133] Általában ilyen szervezeti formákban működő szervezetek[134] jóval nagyobb pénzmozgást bonyolítanak a civil szervezeteknél.

Megoldatlan problémaként jelentkezik mindkét szervezeti formánál a közhasznú státus nyilvánossági kritériumai és az  üzleti titok információvédelme közötti érdekütközés. A kht.-k ügyvezetése, alapítói illetve az érdekelt civil szervezetek vitáiban gyakran felmerülő probléma, hogy nem egyértelműen definiált és értelmezett a magyar jogban, melyiket illeti prioritás. Pedig jogi szempontból az üzleti titok még az üzleti szférában is csak mesterségesen felfújt probléma, a gyakorlatban alig akad ezzel kapcsolatos versenyjogi, polgári jogi, adatvédelmi jogi ügy, ugyanis az üzleti titoknak a cégek belső szabályozásától függő köre fogalmilag kívül esik a közérdekű adatok nyilvánosságának körén.

4.4.2. A környezetvédelmi ágazat

A környezetvédelmi ágazatból érkező információk csak részben támasztják alá az “állami civil” szervezetekkel kapcsolatos általános megállapításokat, amelyek pedig egyértelmű megerősítést nyertek az ifjúsági és gyermekszervezeti területről. Az a környezetvédelmi célú nonprofit ágazatban is igaz megállapítás viszont, hogy a  közhasznú társasági szervezeti formában működő szervezetek aránytalanul nagy részt kapnak a bevételekből (59%) ahhoz képest, hogy csupán a szervezetek 4%-át alkotják. Az egyesületeknél ennél jobb az arány (a bevételek 19%-a 55%-os alanyi körrel), az alapítványoknál szintén (18% bevétel 38% alanyi kör mellett) a közalapítványoknál pedig szinte egyenesen arányos a két szám (4% bevétel 3% alanyi kör mellett). A  környezetvédelmi civil nonprofit szektor vizsgálata nem jelzett olyan egyedi, akut problémát sem, amely konkrétan indokolná az  állam és önkormányzatok által alapított egyik-másik “állami civil” szervezet szerepének felülvizsgálatát.

4.4.3. Közalapítványok és állami-önkormányzati alapítású közhasznú társaságok (kht.) szerepe a fogyatékügyi ágazat életében

A fogyatékosságügy területén két közalapítvány működik. Az egyik a fogyatékos gyermekek és fiatalok integrációját szolgálja, a másik az ún. Fogyatékosok esélye közalapítvány. Mindkettő eredeti célja szerint helyes, nemes és jó. Sajnos, az  utóbbi két évben erőteljes központosítási törekvés volt tetten érhető némelyiknél. Ez azzal járt, hogy a pályázati támogatás kegydíjjá lett és jól érzékelhetővé vált, hogy a Közalapítvány egy adott koncepciót preferáló, minisztériumi szemlélet képviselőit támogatja, s inkább használja a vagyonát meglévő, állami struktúrák megszilárdítására, mint a kicsi, de hatékony civil szervezetek törekvéseinek erősítésére. Így a  közalapítványok – miközben pénzt osztanak a fogyatékos szféra állami és nonprofit szervezetei számára, ami feltétlenül hasznos tevékenység – egyre inkább bürokratizálódó, irreális elvárásokat támasztó, gyűlölt “aranyborjúvá” váltak, ahelyett, hogy a civil szervezetek valódi harcostársaivá nőttek volna fel.

E folyamat magyarázata leginkább a közalapítványok finanszírozásában és kuratóriumuk rekrutációjában található. A  finanszírozás forrása mindkét esetben az állami költségvetés. Emiatt kétségkívül létezik állami vezérlésük: tipikusan a  szakfőosztályok határozzák meg már pénzügyi forrásaikat is. Hiába volt például 2001-ben az állam által garantált forrás a  példa kedvéért 200 millió forint, ha 2002-re csak 100-at kapnak, s bizonytalan a második 100. Önmagában már ez súlyos beavatkozás, hiszen így még tervezni sem lehet. Egyébiránt ez  indokolatlan is 24 hónapos állami költségvetés mellett. A  kuratórium vezetése az ilyen finanszírozás következtében házalni kényszerül a szakminisztérium folyosóin.

A rekrutáció tekintetében jól látszik, hogy a kuratóriumok részben minisztériumi emberekből , részben azok legközvetlenebb támogatóiból, részben pedig valóban tekintélyes nonprofit-képviselőkből és neves szakemberekből állnak. A  valóságos kormányrúd (a végleges és tényleges döntés joga) mindig az első két csoport kezében van.

Az olyan kht. egyébként, amelyet egy kis életrevaló nonprofit szervezet alapít, igen jó forrásául szolgálhatna a  működési költségei folyamatos előteremtésére. Sajnos, befektetőt kht.-hoz találni gyakorlatilag lehetetlen, önmagában egy kicsiny civil szervezet pedig nem elég tőkeerős: bármilyen jó a kht. létrehozását célzó alapötlete, bármennyi know how-t és egyéb szellemi apportot visz be, ez az alapító tőke hiányát nem kompenzálja. Igen speciális hitelkonstrukcióra lenne szükség ahhoz, hogy ezt a problémát át lehessen hidalni.



[133] A gazdasági társaságokról szóló törvény is vonatkozik rá, bejegyzése pl. a cégbíróságokon, a cégek eljárásjoga alapján történik.

[134] Nem számolva az önkormányzati “kényszer”közalapítványokkal.